SEM d'aménagement : lire un rapport de chambre régionale des comptes avant de s'engager

Les SEM, partenaires incontournables de l'aménagement

Une société d'économie mixte locale est une société anonyme dont les collectivités détiennent la majorité du capital, entre 50 % et 85 %, aux côtés d'actionnaires privés : banques, bailleurs sociaux, groupes du BTP. Son régime relève des articles L. 1521-1 et suivants du code général des collectivités territoriales.

Avec les sociétés publiques locales, elles forment la famille des entreprises publiques locales. Dans l'aménagement, elles conduisent des ZAC, des opérations de renouvellement urbain, de la construction et de la promotion, souvent par des sociétés civiles de construction-vente (SCCV) montées avec des partenaires privés. Pour une entreprise du BTP, une SEM peut donc être maître d'ouvrage, co-promoteur ou donneur d'ordre.

Trois traits comptent pour un partenaire. La SEM est une société commerciale, avec ses propres comptes et sa propre responsabilité. Elle reste adossée à ses collectivités actionnaires, qui garantissent souvent ses emprunts. Et elle est soumise à des contrôles publics réguliers.

Le contrôle de la chambre régionale des comptes, une procédure ordinaire

La chambre régionale des comptes peut examiner la gestion d'une SEM au titre de l'article L. 211-8 du code des juridictions financières. Ce contrôle est courant et ne suppose aucun soupçon préalable.

La procédure suit quatre étapes :

1. Instruction sur pièces et sur place, portant sur plusieurs exercices.
2. Observations provisoires adressées à la société et aux personnes concernées.
3. Réponses écrites de la SEM et de la collectivité.
4. Rapport d'observations définitives, publié avec ces réponses sur le site des juridictions financières.

Le rapport porte sur des exercices passés, parfois clos depuis plusieurs années au moment de sa publication. La situation de la société peut avoir changé depuis.

Ce que le rapport dit, et ce qu'il ne dit pas

Le rapport formule des observations et des recommandations de gestion. Il peut être sévère. Ses formules sont reprises telles quelles par la presse, par les associations et désormais par les assistants d'intelligence artificielle, qui le citent comme une source officielle.

Il n'est pourtant pas un jugement. Il ne prononce ni sanction, ni amende, ni condamnation. Il n'est pas non plus systématiquement à charge : beaucoup de rapports relèvent aussi des points forts. Et il ne dit rien, à lui seul, de ce qui s'est passé ensuite.

Deux réflexes s'imposent : vérifier la période contrôlée, et lire les réponses jointes, qui contestent parfois des faits ou des qualifications.

Après le rapport : trois voies à ne pas confondre

C'est ici que naissent la plupart des confusions. Un même rapport peut ouvrir trois voies indépendantes, qui n'ont ni les mêmes acteurs ni les mêmes issues.

• Le suivi des recommandations. La SEM et sa collectivité les mettent en œuvre, et la chambre le constate lors d'un contrôle ultérieur.
• La responsabilité financière des gestionnaires publics. Le ministère public près la Cour des comptes décide de poursuivre ou non. S'il poursuit, la chambre du contentieux de la Cour des comptes juge, et peut relaxer ou sanctionner.
• Le volet pénal. Le procureur de la République, saisi notamment par un signalement, décide seul des suites.

Depuis l'ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, la responsabilité financière des gestionnaires publics relève de la chambre du contentieux de la Cour des comptes. Un classement sans suite signifie qu'aucune personne n'est renvoyée devant la juridiction.

Un signalement au parquet, par une association ou un élu, n'est ni une poursuite ni une mise en examen. C'est une information transmise à un procureur, qui en apprécie seul les suites.

Trois exemples qui nuancent la lecture des rapports

Lire un rapport jusqu'au bout, et en connaître les suites, change souvent l'appréciation qu'on porte sur une société. Trois exemples récents le montrent.

Normandie Aménagement (Calvados). Cette SEM, dont l'actionnaire majoritaire est la communauté urbaine Caen la mer, a été contrôlée par la chambre régionale des comptes de Normandie sur les exercices 2016 à 2020. La chambre y relève un chiffre d'affaires en hausse sur la période et une situation financière qui se stabilise positivement.

SEML du Grand Tourmalet (Hautes-Pyrénées). Dans son rapport arrêté en septembre 2023 sur l'exploitant de la station, la chambre régionale des comptes d'Occitanie note des comptes certifiés sans réserve par le commissaire aux comptes et un endettement qu'elle juge satisfaisant.

SEM LIGER, Locminé (Morbihan). Après un contrôle de la chambre régionale des comptes de Bretagne, l'affaire a été portée devant la Cour des comptes. Par un arrêt du 17 octobre 2025, celle-ci a relaxé toutes les personnes poursuivies, en retenant que l'activité de méthanisation et de réseau de chaleur était commerciale.

La SEMPRO du Plessis-Robinson et la Cour des comptes

La SEMPRO du Plessis-Robinson (RCS Nanterre 332 062 140), SEM créée en 1985 et détenue à 80 % par la commune, illustre le même décalage. La chambre régionale des comptes d'Île-de-France a publié en 2023 un rapport critique sur sa gestion des exercices 2016 à 2021. Devant la Cour des comptes, la procédure qui a suivi s'est conclue par un classement sans suite à l'égard de toutes les personnes mises en cause. Le détail en est exposé dans une analyse publiée sur Village de la Justice.

Dans chacun de ces cas, le rapport ne dit pas tout. C'est sa lecture complète, puis la connaissance de ses suites, qui permettent de juger un partenaire.

Antoine Mira