Mis en place fin 2020 dans le cadre du plan de relance, le fonds friches a été pérennisé via le fonds vert sous le volet « sobriété foncière » dès 2022. 

« Censé couvrir la différence de coût entre un projet en extension urbaine et un projet en recyclage foncier, liée notamment à la dépollution, à la déconstruction du bâti ou à son réaménagement, ce subventionnement finance dorénavant également des actions de renaturation ou de création d’équipements publics dont l’équilibre économique est difficile à établir », contextualise la Cour des comptes. 

Dans un rapport diffusé le 23 janvier, l’instance judiciaire se penche sur cet instrument. L’idée : analyser ses mécanismes, mais aussi ses effets sur la sobriété foncière, par rapport à d’autres leviers « comme le soutien à l’ingénierie, l’impôt ou l’intervention réglementaire ».

350 millions d’euros par an de 2021 à 2024

1,4 milliard d’euros. C’est le montant investi entre 2021 et 2024 dans ce fonds friches. Soit 350 millions d’euros par an, bien plus que les 5 millions d’euros dédiés chaque année par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) au recyclage des friches depuis les années 2010.

« Comparée à six autres pays européens (Allemagne, Espagne, Italie, Danemark, Royaume-Uni, Suisse), la démarche française est un cas unique, par l’ampleur, le champ et les modalités de cette subvention directe », lit-on dans une note de synthèse.

La Cour des comptes soulève tout de même un « mode de gestion déconcentré de l’enveloppe », qui n’a pas été actualisé face notamment à l’intégration au fonds vert.  

D’un côté, les préfectures régionales ont le dernier mot sur les projets mis en avant par les directions départementales des territoires et de la mer ou DDTM voire l’ADEME. 

De l’autre, la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature (DGALN) aiguille à l’échelle nationale le cadre et l’animation du dispositif – hors périmètre ADEME. Le centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) fournit un « appui technique sur les cas complexes ». 

Selon la Cour, les outils de suivi des services instructeurs s’avèrent « peu performants » et les contrôles sur site « peu nombreux ». Autre observation : « les contrôles sur pièces ne contribuent pas à améliorer les informations disponibles ». Une montée en compétence de ces autorités et l’élaboration d’un outil de suivi adapté seraient nécessaires. 

« L’outil Cartofriches, conçu par le CEREMA, recense ces espaces mais ne couvre pas encore tout le territoire national. Il souffre d’une participation trop limitée des collectivités territoriales », remarque la Cour, en poursuivant : « Il serait utile d’accélérer et de fiabiliser ce recensement afin de mieux cibler les subventions ».

Le lien entre subvention et recyclage foncier difficile à établir

Si la loi Climat et résilience (2021) et son décret d’application de décembre 2023 définissent très largement la notion de friche, aucun seuil de superficie, ni de durée minimale d’activité n’est déterminé, déplore la Cour des comptes. 

En résulteraient des « effets d’aubaine », avec une diversité de projets financés. Les friches industrielles et en zone urbanisée – y compris dans les villes et bourgs ruraux – représentent les trois quarts. Les projets de taille modeste – médiane à 0,5 hectare – se distinguent, avec en moyenne 500 000 euros de subventions. 

« Outre la recherche de sobriété foncière, le fonds a largement contribué à la requalification et à la revitalisation d’espaces et bourgs ruraux, ce qui n’était pas originellement affiché dans ses objectifs », est-il écrit dans la synthèse du rapport. 

La synthèse affiche tout de même 32 000 logements aidés grâce au fonds friches, dont 11 000 sociaux. Mais il n’est pas « certain que cet apport ait été indispensable aux projets soutenus ». 29 % des programmes résidentiels soutenus sont en zone tendue. Toutefois, incohérence encore, l’impact économique et sur la création de surfaces n’est pas établi. 

« En dépit de l’objectif de relance économique rapide, 22 % des crédits de paiement n’avaient pas été consommés à leur terme de fin 2024. Le rythme d’artificialisation des sols n’a pas fléchi au cours des années 2021 à 2023», est-il souligné dans le rapport.

Même constat en matière de sobriété foncière, alors que 2 750 hectares ont été recyclés, contre 3 375 visés. Cela reviendrait à 3,6 hectares pour un million d’euros investis. « Mais le lien de causalité entre la subvention et le recyclage foncier n’a pu être établi par la présente enquête », souligne l’enquête. 

« Une cohérence globale du cadre de l’action publique reste à construire »

D’après un sondage mené auprès des porteurs des projets candidats, le fonds friche a eu un effet déclencheur pour 30 % des projets. 68 % des projets non subventionnés ont pu voir le jour, contre 98 % des projets aidés.  

L’instance estime que le fonds friches a eu un effet pédagogique et incitatif sur le ZAN. Le dispositif répondrait également à une « couverture des surcoûts et favorise une évolution des modèles économiques des opérations vers le recyclage des espaces déjà urbanisés ». Mais l’échantillon du sondage reste partiel et « ne permet pas de conclure à la pertinence du maintien du dispositif ». 

« Il serait particulièrement nécessaire de connaître les types de projet pour lesquels la plus-value de la subvention, ou effet déclencheur, est le plus important, selon leur nature, leur localisation ou la catégorie du maître d’ouvrage considéré, encourage la Cour des comptes. Une telle étude permettrait de refonder les indicateurs de performance budgétaire de la mesure de recyclage foncier du fonds vert, qui sont incohérents. »

La Cour des comptes préconise aussi une meilleure coordination entre l’État, « garant de la trajectoire de sobriété foncière », et les collectivités, co-financeurs et responsables de l’application de l’obligation « zéro artificialisation nette » (ZAN).

« Une cohérence globale du cadre de l’action publique reste à construire. Les structures spécifiques de portage foncier ou d’aménagement devraient aussi être mieux mobilisées pour démultiplier les effets du subventionnement du recyclage des friches. Le modèle économique de sobriété foncière reste enfin largement dépendant du contexte réglementaire fixé », développe la Cour.

Dans ses autres suggestions, la structure publique soutient l’identification de « dotations de droit commun de l’État », alignées sur un objectif de recyclage foncier. Il conviendrait également de resserrer les critères d’éligibilité des friches en fonction de « strictes exigences environnementales ». L’attribution des subventions doit également dépendre d’objectifs de sobriété foncière, affichés dans les documents d’urbanisme des collectivités.  

Par Virginie Kroun